市委發〔2004〕34号
為貫徹建設部《關于優先發展城市公共交通的意見》（建城〔2004〕38号）精神，有效解決“行路難、停車難”問題，實現城市公共交通“便捷、安全、舒适、經濟”的目标，市委、市政府經過調查研究、借鑒經驗、充分論證，特提出構建“城市公交優先”體系，解決市民“出行難”問題的實施意見。
一、構建“城市公交優先”體系的總體要求
1、重要意義。
城市公共交通，是指由城市公共汽（電）車、旅遊觀光汽車、軌道交通、出租汽車和内河客運等交通方式組成的公共客運交通系統。 公共交通是老百姓的交通，堅持“城市公交優先”，就是堅持“乘客優先”、“百姓優先”，是“立黨為公、執政為民”觀念的具體體現。構建“城市公交優先”體系，優先發展公共交通，提高公交車輛出行分擔率，是突破“道路交通不暢——公共交通分擔率下降——個體交通出行率提高——道路交通不暢”怪圈，解決城市“行路難、停車難”的關鍵之舉。公共交通是城市經濟社會快速、健康、協調發展的“助推器”，因此，構建“城市公交優先”體系，是加快我市城市化進程的必然要求。
2、基本思路。
以“三個代表”重要思想和黨的十六大精神為指針，以建城（2004）38号文件精神為指導，堅持“乘客為本”理念和“城市公交優先”方針，按照“規劃、建設、管理、素質”四管齊下的原則和“政府主導、市場運作、規模經營、有序競争、政策扶持、優先發展”的總體思路，以優先發展公共交通為突破口，以構建地面快速公交運行系統為主要載體，通過優化政府管理職能，完善市場運作機制，盤活現有公交資源，調整公交路網系統，增強公交運行能力，改善公交服務質量，提高公交車輛出行分擔率，減少自行車、電動車、私家車出行率，有效緩解“行路難、停車難”問題。
3、總體目标。
近期目标：2004年至2006年，确立公共交通在城市交通中的優先地位，公交平均營運速度達到20公裡/小時，公交準點率達到85％以上，乘客候車時間在市區為3—8分鐘，在建成區兩點間公共交通可達時間不超過50分鐘，市區公交車輛出行分擔率達到35％，萬人公交車擁有率達到20标台，公交線網密度中心區達到5.5公裡/平方公裡，站點覆蓋率按300米半徑計算，建成區達到50％，中心區達到70％，基本形成以地面公共交通為主的“城市公交優先”運行體系。
中遠期目标：2007年至2020年，通過地面快速公交和軌道交通建設，基本形成溝通市域13個區、縣（市）的大公交體系，公交平均營運速度達到25公裡/小時，公交準點率達到90％以上，市區公交車輛出行分擔率達到50％，萬人公交車擁有率達到25标台，公交線網密度中心區達到6.5公裡/平方公裡，站點覆蓋率按300米半徑計算，建成區達到60％，中心區達到80％，實現城市公共交通“便捷、安全、舒适、經濟”的目标。
4、主要原則。
——公交優先、協調發展原則。實行城市公交優先，并統籌公交車輛與其他車輛的協調發展，逐步形成以城市公共交通為主，多種交通方式為補充的城市交通系統。
——市場運作、有序競争原則。加快城市公共交通管理體制改革，開放公共交通市場，引入市場競争機制，實行公交特許經營，不斷提高公交系統的運行能力和服務質量。
——長短結合、标本兼治原則。堅持“城市公交優先”，既要立足于解決當前交通“兩難”問題，又要着眼于長遠發展，從規劃、建設、管理和教育入手，建立城市公交的長效運行機制。
——積極推進、分步實施原則。在公交管理體制改革中，要正确處理改革、發展、穩定的關系，從現實出發，有目标、有組織、分步驟地推進公交事業的改革與發展。
二、建立城市公共交通市場化運作機制
建立公交市場化運作機制，整合公交營運資源，提高公交服務質量，形成“國有主導、多方參與、規模經營、有序競争”的格局，為構建“城市公交優先”體系提供機制保障。
5、實行“多家經營”，形成适度競争的公交市場格局。本着“積極推進、分步實施，多家經營、有序競争”的原則，加快市公交總公司改制步伐，打破壟斷，培育我市公交營運市場。在現有基礎上，按照現代企業制度要求，成立市公共交通集團有限公司，成為由市城建資産經營公司授權經營的國有獨資公交企業。同時，通過招商引資、資産重組等方式，對其所屬的國有公交營運公司實施股份制改造，整合為若幹家公交營運企業，形成有序競争的格局。蕭山、餘杭兩區的公交企業可與市公交營運公司實施資産重組，成立股權多元的公交營運公司，參與公交營運市場的公平競争。通過建立和完善公交市場機制，不斷提高公交營運能力和服務水平。
6、堅持設施與營運分離，建立公平競争市場環境。按照“場（站）運分離、資源共享、有償使用”的思路，将現有的我市公交停車中心站、首末站、停靠站等公交基礎設施從現有公交營運企業中剝離出來，成立市國有公交場站經營公司，對公交場站實行統一經營，實現資源共享，為各公交營運企業提供開放的服務平台。蕭山、餘杭兩區的公交場站設施也應實行資源共享，對公交營運企業實施有償使用。同時，成立市公交IC卡結算中心，成為獨立于公交營運企業以外的國有公交企業，為我市公交營運企業的有序競争提供公平的市場環境。
7、堅持公交特許經營，實施公交營運線路招标制度。實施公交營運線路招标制度是提高公交服務質量的必要手段。制定公交營運準入機制。制定企業申請競标公交專營權的準入條件，強化“服務标準”，以公共服務質量來規範公交營運企業，突出公交服務質量、服務裝備、服務标準和公共義務，為乘客提供質優價廉的公共産品。引入公交營運線路招标機制。根據城市空間功能布局，按照“适度競争、服務優先”的原則，将本市公交的經營範圍和線路進行科學合理的規劃和設計，優化公交營運線路，并通過公開招标形式，将公交營運線路授予不同的主體營運，打破公交線路終身經營制。通過招标，引入2—3家上規模、高水平的市外公交企業通過獨資、合資、參股等形式參與市區公交市場競争，提高公交營運服務水平。實行公交特許經營制度。對通過公交線路招标進入的企業和現已營運的公交企業（旅遊觀光巴士營運企業）實施特許經營，由市公交行政主管部門授予公交營運企業在一定時間和區域内的公交經營權利。通過有序競争和政府監管，淘汰運行效率低、服務質量差的公交企業。
8、堅持公交産權多元化，建立公交現代企業制度。按照“客運專營化、資本多元化、經營集約化、發展規模化”的思路，以建立現代企業制度為目标，加快公交企業産權股份制改造。市公交總公司應對所屬的國有獨資、控股公交營運企業，采取合資、合作、參股、兼并等多種形式，實現公交産權多元化，有條件的按照上市公司要求進行資産整合，培育成為上市公司；同時将與主業關聯度不大或無關聯度的企業實行主輔分離，實現國有資産的有序退出。公交營運企業要按照“專業化營運、規模化經營、人性化服務”的要求，在提高社會效益的同時，提高企業的經濟效益，不斷做大、做強公交企業，為我市群衆和中外遊客提供最為優質的公共産品。
三、建設以快速公交為核心的城市公共交通系統
加快公共交通設施建設是構建“城市公交優先”體系的基礎，其重點是建設大容量的地面快速公交系統、軌道交通系統、交通樞紐系統和停車轉乘系統等綜合交通系統。
9、辟建“公交專用道”，形成市區快速公交路網。公交專用道是實現“公交優先”的主要載體之一，應把公交專用道建設作為城市道路建設的重要内容。在現有主幹道上辟建公交專用道。凡條件允許的市區道路都應逐步辟建公交專用道，将公交專用道路連線成網，使人個感受到公共交通是市區最便捷、最經濟的交通工具，公交成為人們首選的出行方式。新建主幹道原則上應同步興建公交專用道。對在建的“三縱五橫”市區骨架道路和内環線，盡可能按照公交專用道設置要求進行設計建設，形成較為完善便捷的城市公交主幹線路網，使公共交通從市區交通擁堵現狀中擺脫出來。
10、啟動地面快速公交，發揮“地面地鐵”優勢。城市地面公交快速運行系統（BRT）具有容量大、速度快、造價低、建設周期短等特點，是解決交通擁堵最為有效的手段。加快快速公交系統的可行性研究，力争在1—2年内開通首條地面快速公交運行系統專用線路。為此，創造條件開設BRT專用道路。利用已有道路或專門設計的路面，采用小型物理隔離設施或标志标線隔離手段，開設封閉或半封閉的公交專用道路，使公交車行運時速達到30公裡。配置新型大容量公交車輛。公交載客量從目前的150人/車，提高到200—300人/車；單向流量從目前的1萬人次/小時，提高到2萬人次/小時以上。采用智能型電子信号牌。向乘客及時提供班車間隔、等候時間、換乘途徑、道路通行情況等服務，方便乘客出行。設置車站乘車售票點。實行車站購票，公交車進站前完成收費，提高上下車速度，節省公交車等候時間。修建與公交車輛地闆等高候車台。實施乘客水平上下車，使乘客快速、平穩地上下車，節約乘客上下車時間，提高運營速度。保證公交優先權。在BRT沿線的交叉路口，優先保證公交車輛通行，使公交車輛快速、均勻、準點行駛。
11、加快公交樞紐場站建設，努力實現公交“零距離”換乘。加強交通樞紐建設是實現“城市公交優先”的重要保證。建設内外客運銜接的樞紐場站。火車站、機場、長途汽車站，旅遊集散中心、内河港口、繞城公路入城口等交通節點，應建設大型客運樞紐中心，形成市内公交與對外交通的轉換，使乘客能及時換乘公交進入市區。優化城市換乘輔助系統。在中心區、風景區的外圍，建立大型的轉乘停車場，形成“停車—換乘”樞紐，以方便外地私家車、旅遊車等車輛轉乘市區公交車和旅遊觀光汽車。實施公共交通“零距離”換乘。建設多種交通方式換乘中心，實現軌道交通站、地面快速公交停靠站、常規公交始末站（中心站）的同台換乘、同站換乘，減少乘客因換乘公交線路帶來的時間損耗。加快建設公交始末站和港灣式公交停靠站。完善城市公共交通場站設施，使公交場站做到與大型居住區、商業區、開發區、高教區、風景區、新城區等主體建設項目同步設計、同步施工、同步交付使用，逐步使現有占道的公交始末站能全部退路進場。加快機動車停車場建設和管理。加快機動車地下、立體停車場（庫）建設，鼓勵企業、團體和個人投資興辦停車場（庫）；清理現有公建配建機動車停車場（庫），使擅自被挪作他用的配建停車場（庫）還庫于車。采用經濟手段控制社會車輛進入城區。提高中心區、風景區的一般機動車輛停車收費标準，使中心區和風景區停車費用分别高于建成區、城郊區的停車費用，減少一般車輛進入中心區和風景區，以确保公交車輛在中心區、風景區暢通行駛。
四、強化以公交優先為重點的市區交通治理措施
強化公共交通管理是構建“城市公交優先”體系的重要手段。其重點是優化出行方式、調整路網布局、設置公交優先、優化車輛結構、采取智能交通系統，以改善公交服務質量，提高公交通行能力。
12、引導區域交通出行方式，提高市區公交通行能力。優化區域交通出行方式。中心區，優先發展公共交通網絡，嚴格控制其他機動車流量，引導市民在中心區首選地面快速公交和常規公交作為主要交通工具；建成區，強化地面公交和軌道交通出行方式，倡導以公共交通為主，以私人交通為輔的出行方式；城郊區，倡導公共交通與私人交通出行并舉，鼓勵小汽車的擁有和使用，形成多層次的交通出行模式。建立相對獨立的中心區道路交通系統。根據目前中心城區（包括西湖風景各勝區）道路基本成環、相對獨立的狀況，利用外圍道路、繞城公路對中心區道路的交通進行分流。同時，通過外圍停車場和公交換乘中心（包括旅遊集散中心），實現與外來交通工具接轉，以提高中心區道路交通中公交車、觀光巴士和出租車的分擔比重，緩解中心城區交通壓力。
13、調整市區公交路網布局，控制中心區交通總量。優化市區公交線網布局。提高市區公交線路的覆蓋率，公交線路要向新建大型居住區、商業區、工業園區、高教園區、旅遊景區等區域延伸、加密，以方便新區、新城、新組團居民的出行。增設公交專項線路。根據不同層次、不同時間的乘客需求，開設上下班高峰接送線、夜間避峰線、區間快速線、旅遊觀光線、假日旅遊線、居住區專線、特殊人群專線等不同結構功能的專線；實施公交線路錯站停靠，适度減少公交站點密度，調整停靠站間距，避免過多重疊線路，減少道路交通壓力，提高公交服務效率。
14、強化公交優先行駛權，實現公共交通全面提速。設置公交車輛逆向專用道。在市區組織單向道路交通時，在道路條件允許的情況下可允許公交車輛雙向行駛。強化公交行駛優先權，以确保公交車輛運營安全、可靠、準時，為乘客節省乘車時間。利用現代科技手段，采取設置公交車輛優先指示信号等措施，落實部分道路叉口的公交優先權。加大車輛違法行為的處罰力度。加強對違反交通法規規章，擅自搶占公交專用道路行駛或在禁駛時段占道行駛的非公交車輛的控制和處罰。同時加強對公交車輛違法行為的教育與處罰，确保公交專用道路的車輛暢通。
15、優化市區交通車輛結構，擴大公交車輛出行分擔率。發展大容量的公交車輛。大力發展大容量、低能耗、低污染、高效率的環保型、觀光型公共交通工具，提高城市公交車輛速度、檔次和舒适度，改善公交的乘坐環境，提高公交車輛在交通出行中的分擔率。有計劃淘汰安全性差、車速慢、舒适度低、污染嚴重的車種。在鞏固營業人力三輪車、燃油助動車、正三輪摩托車和有動力裝置的有證殘疾人專用車等“四小車”整治成果的基礎上，逐步減少自行車、電動車和私家車的使用率，盡量減少車種之間的沖突，改變其他車輛與公交車輛争搶道路資源的現狀。外移城市中心區現行的公交電車行駛線路。适當放寬公交電車在城郊地區的行駛，購置汽油驅動與電動專換的公交汽（電）車，實現電車入城無線行駛，解決中心區空間線網視覺污染。
16、加快公交智能化建設，提高公共交通的管理能力。積極采用GPS應用技術，提高公交管理能力。利用GPS全能性、全天候、連續性和實時性的導航、定位和定時功能，實施城郊、城區移動公交車輛的實時跟蹤，不斷提高公交信息發布、車輛調度、車隊管理、車輛監控以及緊急救急救援等方面的公交管理能力。完善公交IC卡系統，實現不同公交主體“一卡通”結算。拟建立的市公交IC卡結算中心，要從技術上解決各公交主體的結算問題，實現統一結算，确保市民以“一卡通”形式乘坐任何線路的公交車輛，并逐步使“一卡通”适用于軌道交通等其他公共交通。通過“ITS”智能交通系統建設，實現城市交通管理系統中人、車、路之間的智能化、信息化聯系，确保乘客出行的便捷、安全、舒适。
17、改善公交乘車條件，強化公共交通人性化服務。營造人性化的候車環境。有條件的停靠站均應設置候車亭，候車亭應配置電子導乘預告牌、中外文标識站牌、盲人觸摸式站牌、市區交通地圖、乘客候車椅、飲水設施以及便民箱等相關服務設施。配置舒适化的乘車環境。公交車輛應設置冷暖空調裝置、大屏幕彩電、滾動式顯示屏、全景式車窗和遮陽窗簾，采用低台階上車、防夾型車門、無階式地闆、人性化座椅、小型行李架和下車呼停系統等設施設備，改善乘車服務硬環境。提供人情化的乘車服務。公交司乘人員應統一着裝、文明服務，做到熱情迎客、平穩行車、禮貌送客；待客熱心、細心、耐心，做到乘客有問必答、有求相助；公交車廂應設置照顧型專座、采用中英文報站、溫馨式上下車提示等服務，方便老、弱、婦幼和中外遊客乘車。實施智能化的查詢服務。在公交始末站和主要道路候車亭，設置觸摸式多媒體電腦查詢台，為乘客提供公交營運線路、營運時間、營運班次，公交與其他交通轉乘服務，站點附近商業網點、文化設施、旅遊景點等相關信息，為乘客提供最佳出行線路；市公交行政主管部門應通過新聞媒體及時發布重大節日、重大活動公交信息，方便乘客選擇出行方式和線路。
五、構建“城市公交優先”體系的保障措施
“城市公交優先”體系是一項巨大的系統工程，必須通過觀念轉變、職能轉換、規劃支撐、法制保障、資金扶持，使“城市公交優先”的各項政策落到實處。
18、管理保障。發揮政府在構建“城市公交優先”體系中的主導作用。進一步轉換政府職能。市公交行政主管部門應着重做好優先發展公共交通、提高公交運行能力、完善公交法規規章、規範公交市場行為、加快公交企業體制改革、實行公交特許經營、建立公交招标制度、加強公交市場監管和解決大都市公交對接等方面工作。建立公共交通協商制度和聯動機制。市公交行政主管部門要建立與市交通、建設、規劃、旅遊、交警、城建資産經營公司等部門、單位的協商制度，形成部門之間的聯動機制，及時協調解決涉及城市交通方面的問題。市公交行政主管部門在實施“城市公交優先”進程中，要充分聽取蕭山、餘杭兩區公交行政主管部門的意見；蕭山、餘杭兩區公交行政主管部門則要主動接受市公交行政主管部門在公共交通方面的工作指導，形成城市公交的統一管理。同時要抓緊認真研究，建立起适合我市大都市發展要求的大交通管理體制。為切實推進本意見各項目舉措的實施，建立項目實施責任制（具體内容附後）。
19、規劃保障。以“城市公交優先”的理念統領城市交通規劃。在城市總體規劃、城市用地規劃和城市綜合交通規劃的指導下，盡快編制《杭州市城市公共交通專項規劃》，确定我市公共交通發展戰略和目标。優化城市交通結構。根據不同交通工具的功能定位，合理分工，形成以軌道交通和地面快速公交為主體、常規公共交通為基礎、出租汽車為補充的營運協調的公共客運體系。統籌規劃公共交通專用路網。城市骨架道路應規劃地面快速公交運行系統，城市主幹道路應規劃公交專用通道，為今後開辟公交快速系統奠定道路基礎。優先預留公交基礎設施建設用地。重點保證大型交通樞紐、商貿中心、市場、居住小區、高教園區、風景旅遊區等地的公交基礎設施的建設用地。規劃确定的凡屬于公交場站用地未經規劃部門批準，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。
20、法制保障。根據建城〔2004〕38号文件和建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城〔2002〕272号）精神，并按照本意見的要求，盡快研究制定我市城市快速公交、公交專用線網、蕭山和餘杭與老城區公交對接、公交場站與營運分離、公交特許經營、公交線路招标、國有公交企業改制等方面的實施方案和操作辦法，為我市構建“城市公交優先”體系提供實施依據和法規保障。進一步完善城市公共交通技術标準體系，嚴格按照标準建設場站、配置車輛、裝備設施、提供服務。同時，市公交行政主管部門要按照《杭州市城市公共客運管理條例》要求，依法實施行業管理；市交通部門要加大對出租車行業的監管力度；市交警部門、城管執法部門則要加大對交通違法行為的處罰力度，推進“城市公交優先”方針的實施。
21、資金保障。加大政府對公交基礎設施的投入力度。城市公共交通的發展要納入公共财政體系，統籌安排，重點扶持。對城市發展具有全局性影響的軌道交通、綜合換乘樞紐、公交停車場站以及政府确定的公交建設項目、車輛更新等，市政府給予必要的資金保證。加強對公交智能化科研經費的投入。加強對公交基礎性、應用性科學研究的投入，推動以智能交通為主的城市公交科技進步，全面提高公交系統的科技水平和服務質量。建立規範的公共财政補貼制度和補償機制。提倡市民購買優惠“IC卡”乘坐公交車，對城市公交企業承擔社會福利（包括對老年人、殘疾人、學生、軍人等實施優惠票價）和完成政府指令性任務增加的支出，市政府給予補償。建立完善公交多元化投入機制。堅持“政府主導、市場運作”，鼓勵社會資金和境外資本采取多種形式，參與公共交通的投資建設。非公有制公交企業在投融資、稅收、土地使用等方面與其他公交企業享有同等待遇。
22、輿論保障。統一各級政府對城市公交優先理念的認識。從戰略高度來認識構建“城市公交優先”運行體系的現實意義和長遠意義，以“城市公交優先”理念來統一各級黨委、政府的認識，為構建“城市公交優先”運行體系，解決市民“出行難”問題提供思想基礎。強化“城市公交優先”意識的宣傳教育。采取各種宣傳手段，針對不同層次、不同對象、不同領域的群體進行“城市公交優先”的宣傳教育，使市民自覺選擇公共交通作為出行的主要方式。開展交通法制和交通安全的普及教育。以創建全國文明城市活動為載體，以提高市民交通素質為突破口，結合公民道德建設，加強宣傳教育，不斷提高市民的文明素質，努力增強公交司乘人員的素質，真正達到“城市公交優先”、公交企業“優秀”的要求。同時，大力推行文明禮讓的交通行為，帶動全民文明素質的整體提高。
本意見主要适用于公共汽（電）車、旅遊觀光汽車為主的公共客運交通系統，軌道交通、出租汽車和内河客運等其他公共交通系統也可參照執行。
中共杭州市委辦公廳
2004年7月8日印發
